浅谈我国城市更新大环境下评估行业需要做出的改变

作者：吴晓光等

摘要：1978年中国改革开放之后，国内城市化进程加快，中国的城市迫切的需求是更新模式来适应中国社会经济的转型。当前社会，对我国城市化发展一项全新的必要课题正孕育而生——城市更新。由于当前国民经济的发展与社会环境变化，老城市更新改革必须统筹出更符合中国当前经济发展状况的角度与方向来引导行动。本文将通过分析国外老城市化改革的成功经验，基于我国城市化发展的社会经济背景，介绍城市化改革中的主要问题和措施，并从经济学与土地利用视角、社会主义文化制度研究视角、经济社会学角度和城市规划管理视角对老市区更新改革问题展开研讨，以探索新型的城市更新管理模式，探索大环境下评估机构需要做出的适应性改变。

关键词：城市更新；城市发展；经济学；社会文化；城市规划; 评估机构

一、城市更新理论的研究

（一）西方国家城市更新理论的研究

虽然西方国家城市发展的全过程几乎都有更新改造的参与，但是在上世纪六、七十年代的美国才第一次出现真正的现代意义上大规模的城市更新运动。高速城市化后种族、宗教、收入等差异而造成了居住分化与社会冲突问题。其根源是城市化更新主要由政府主导，尽管城市更新兼顾了改造人居、整治生态、繁荣文化的功能，比完善城市设施为主的"旧城改造"包含了更深刻的内涵，但是它所带来的社会问题也较大。二十世纪八十年代，西方国家开始停止了大型的城市化更新，并走向小规模的城市再开发阶段，而这个阶段则是以社会邻里创新为主要形式。传统的城市化土地再使用法则是对小块土地或建筑进行调整使用，通常并不牵涉到大面积的社区改变，比如美国波士顿的昆西市改造工程。城市更新也是说都市再生所代表的意思更多的偏向于让都市得到了更多的精神和文化复兴，而不是简单的指都市的物质条件的改善。

西方发达国家的城市化率都在95%左右，城市化是国家工业化、现代化的一个重要的标志。工业是推动该市经济增长的力量来源，对任何一个市镇而言都是这样。城市更新重置了传统都市功能定位，把传统都市功能方式重新定位到了文化、休闲娱乐和观光，同时塑造都市的独特自然景观和水岸游憩资源。一个城市的历史演变，人文积淀，以及历史沿革等外在表现总结起来形成城市的独特性。拥有特色的城市才不会失去吸引人的魅力。而城市更新中决定改造成败的因素其一就是能否全面挖掘该区域独特的人文优势和自然景观优势。其二在于如何将这些独有的特色创新、提高持续发展。西方的很多城市也开始认识到这个问题，并逐步改变传统功能单纯的CBD区域，把城市文化保护功能和其他要素综合统一，创建功能复合的RBD区(recreational business district)，称之为"游憩商业区"。在国内的例子就是中国上海的新天地。尽管新天地建立时间并不长，但特点比较突出，目前已经形成了和新加坡克拉码头(Clarke Quay)、纽约昆西中心齐名的"保护与创新并进"的世界三大案例。

（二）我国城市更新理论的发展

中国城市发展巨大的动力来源于改革开放和经济全球化。相对于西方国家，中国城市更新处在更加复杂的背景下，其中技能调整，安置居住等问题更是城市更新中的重要的不可忽略的计划内容。到了1986年底，我中国几乎所有的大中城市以及很多乡村都进行了总体规划，许多老城区的改建都在有条不紊的实施当中。与此同时，城市开发商以自己的身份，或是通过和当地政府部门联合，主动参与到城市的改造活动中。各当地政府也参与到城市更新工程中，因此这种重建工程通常会提供相当可观的经济收益。

根据第七次全国人口普查结果， 2020年11月1日零时我国大陆31个省、自治区、直辖市，居住在城镇的人口为901991162人，占全国人口63.89%。并且还以每年1个百分点的速度在增长，预计20年后将达到欧美国家的城市化率。面对着二十一世纪城市国际化的发展趋势，中国也提出了更高层次的新城镇化发展目标。对于中国现在高度城市化发展的实际状况而言，怎样引入综合化的城市更新理念就成了中国当前城市更新的主要课题，城市改造并不仅是一个城市化建设的手段，也不仅限于针对老建筑物、旧设备等进行翻新，同时还具有的是更深厚的社会含义和人文意蕴。真正优秀的城市化改变必须是多方位的，多目标的，而不是刻板的，单一的。

对于我国旧居住区的改造更新，北京菊儿胡同的改造工程是一个比较经典的旧城区改造案例。该研究主要以吴良镛博士所提倡的"有机更新理论"作为指导，他提出，古城翻新应具有三种涵义，(1)改建(redevelopment)，(2)整治(rehabilitaion)，(3)保护(conservation)等。三者内容各不相同。整治是将比较完整的城市剔除其不适应的方面，开拓空间，增加新的内容以提高环境质量；对于旧城历史地段，就要“保护”；有价值的历史文化名城，如果可保护良好的格局并合理地加以调节利用，则以“整治”为宜，对于质量低劣者可根据其不同规模进行“再开发”。旧城更新应根据各城市的本身特点，根据旧城实际情况各有侧重，可以审慎地进行，西方称之为审慎的更新（careful renewal）。

二、城市更新的主要问题和大环境下评估机构的切入点

（一）城市更新导致的社会差异

现如今我国早已经步入了城镇化的阶段，但是仍有一些发展速度慢的城市。一方面大量新的工业和住宅发展向新市郊区拓展，另一方面老的都市区依旧拥有强大的发展动力和综合魅力。

经济高速飞腾发展，不合理的分配政策迅速地加大了中国城市社会阶层之间的距离。由于社会发展距离扩大，所造成的社会问题也缓慢凸显出来，一些城市更新项目遭到了市民的抗议。“一五”计划时期，中国每年要增加城市人口一千五百万，越来越多的城市人进入了创业起步阶段，有些不合理的分配政策促使人们不得不担忧，在中国城市更新中，更主要的社会问题将是否源自于社会资源分配不均。

评估机构可将改造意愿和社会稳定作为引领进行切入，即改造意愿调查评估和项目社会风险评估险。城市的更新和改造，应当意愿先行，尽管城市更新由政府来主导，但政府制定的所有文件和政策，均以尊重改造意愿为基础，更新改造区域范围内产权主体的改造意愿，为评估机构提供了一个很好的切入点。某评估公司通过前期的不懈努力，于近期签下城区某城中村改造项目B区项目，承担该项目更新改造前期的意愿调查；项目社会风险评估险：一是来自于与社会风险密切相关的改造意愿，如果意愿达不到法定或规定的比例就强行改造，其风险无疑是最大的，中山市政府2019年出台的《关于深入推进旧村庄改造提升城市品质的指导意见》，与2018年出台的“旧政”相比，改造意愿的比例有所提升，由2/3提升为80%。二是相关利益群体或主体对项目改造的抗拒，如出现上访、钉子户甚至暴力对抗的可能性等。可以说，社会风险评估与改造意愿、利益群体对项目接受程度，以及利益群体的人员素质、素养等方面都直接相关，这也是政府最关心的问题之一。

（二）城市更新产生的经济利益冲击

企业国际化是指伴随着产业社会化在全球范围内的扩大以及生产技术的提高，促进了资金，产品，劳务，知识产权，科技和信息等生产要素在全世界的区域内自由流转。不同国家的经济越发融为一个整体。经济全球化蓬勃发展是必然的历史进程，将影响城市更新和区域发展的特色。生产方式的全球化、科学技术的发达以及社会对经济效益的要求，在城市更新中的优势已经逐渐衰微，而国内具有传统地方文化的城市建设，也在现代都市改造中慢慢被冰冷的工业化建设所替代，现代建筑中的“国际化范式”已经代替了城市原有个性风貌，让民众对所居住的都市环境缺乏了一种归属感，就比如对王府井大街的改造，使经济效益成为了城市更新的一大影响因素。

评估机构从改造效益进行切入，即项目经济效益评估。这在多个层面的文件均有明确规定，以具体执行层面的中山市东区办事处为例，其在《中山市东区“旧村庄”改造项目前期工作流程暂行办法》（东办[2019]30号）里明确规定，“前期工作成立改造项目专项工作小组，指导和协助相关单位通过公开方式择优引入测绘机构、房地产评估机构、工程咨询机构、工程造价机构进行项目前期旧改工作，工程咨询机构对项目进行社会稳定风险评估和经济效果评价，并出具相关论证报告”。这正与我们目前开展的系列工程咨询项目相吻合，也是一个很好的切入点，当然，这会涉及到测绘、工程造价的方面的专业知识，但可以通过“资源整合”的方式来实现。政府作为推动城市更新工作的主导力量，其在风险和效益之间作出理性选择，低风险、高收益的改造项目当然是首选，而高风险、低收益的项目，会持更加谨慎的态度开展和推进。

当然，传统房地产和土地价值评估始终是无法绕开的话题，作为房地产估价机构，我们本来的传统业务即房地产和土地估价是个基本切入点。

三、评估行业在城市更新中需实现的转变

（一）从传统、单一的拆迁补偿评估，向城市更新的整体评估转变

评估行业要从传统、单一的拆迁补偿评估，向城市更新项目的整体评估转变。改变以往单一的评估角色，通过嵌入到城市更新改造的整个流程链当中，实现“由点到线”的转变。打个可能不是很恰当的比喻，外卖也是近年才新兴的行业，当外卖、快递成为人们依赖、日常生活必须的“产品”时，就算成功嵌入了整个流程链了。同样道理，一旦我们做出了一个有效的城市更新模式以及模板，就提高了其可复制和推广的可能，也增加了嵌入到整个城市更新项目流程链的可能，我们在城市更新项目中的作为中间者的位置，以及项目对我们的依赖度将会变得更加牢固。

（二）从传统的房地产土地估价向房地产咨询转变

其次，我们要从传统的房地产土地估价向房地产咨询转变。改变以往过于单一的业务模式，通过评估范围的合理扩容，实现“由点到面”的转变。房地产估价行业发展的时间虽然不长，但传统的估价业务市场已经难以容纳行业的整体发展，而房地产咨询包括的范围更广，市场前景也更广，从房地产项目的前期可行性分析、房地产政策到后期营销策划等，都可以成为我们以传统的房地产和土地标的物评估为基础，跟随市场变化、适应市场发展，拓宽业务渠道的一个大好方向，当然，这也同时需要我们专业知识和技术的更新配套。

四、结论

政府、公众和市场的三方合作才能够完成城市更新。政府部门作为中国社会总体利益的代言人，在其中需要担当着积极、公正和引导性的角色。城市更新的过程中汇聚着大量民间力量，从下至上地帮助地方政府。也需要通过市场协调资源、提供法律保障、专业的中介服务等，将地方政府部门的城市更新政策落到实处，以建立更加完善和规范的城市改造状态。而因为社会时代背景的不同，我国的城市改革也有着各自时期的特征与任务，只不过其社会经济结构复杂度绝不比西方城市改革更加容易。

在一个社会多元化与经济愈加竞争的大环境里，城市更新并不应当被仅仅认为是赢利性的经济工程技术行为，而是有着更高、更广的社会价值和经济目标。从某种程度上来说，城市更新是城市化发展中永不停顿的脉搏，是永不枯竭的力量。随着我国城市更新思路的转变，评估行业中应与时俱进，考虑城市更新带来的影响，抓住机遇。

（原文刊发于《中国不动产登记与估价》杂志2023年第4期）

(本文参考文献包括:

[1] 《城市更新：超越物质规划的行动与思考》程大林

[2] 《城市更新建设，打开高质量发展新空间》青岛日报记者王冰洁

[3] 《城市更新理念与中国城市现实》翟斌庆

[4] 《城市更新中的广义规划与设计倾向》吴卉

[5] 《城市更新中的旧居住区改造模式研究》赵红梅

[6]《基于土地置换的旧工业区城市更新研究》徐燕

[7] 《孔鹏：做城市更新，要拿出30年的耐心》记者张敏

[8] 《中国城市更新的现况、特征及趋向》阳建强)