财政支出绩效评价业务的开展

    财政部为了积极推进预算绩效管理工作，规范财政支出绩效评价行为，建立科学、合理的绩效评价管理体系，提高财政资金使用效益，重新修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”），于2011年4月2日发布《财政部关于印发＜财政支出绩效评价管理暂行办法＞的通知》（财预[2011]285号）。该文件同时废止了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预[2005]86号）、《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2009]76号），《财政部关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》（财预[2009]390号）及其他有关规定与该办法不一致的，以该办法为准。该文件第二十五条提出：根据需要，绩效评价工作可委托专家、中介机构等第三方实施。
    财政部企业司2012年11月9日发布的《关于开展2008-2011年中央国有资本经营预算支出项目绩效评价工作的通知》（财企[2012]384号）规定，财政部将试行国资预算支出项目绩效评价制度，并提出将委托资产评估等中介机构，对部分企业集团国资预算支出项目开展第三方评价。
    通过上述两个文件，资产评估机构可以承做财政支出绩效评价工作，这应该是资产评估的新业务。实际工作中，一些地方财政部门已经组织开展了这项工作，会计师事务所、评估机构都在参与，但在全国范围内，这项业务尚未得到全面推广，也未成为评估机构的常规业务。为了能推动评估业务的创新，笔者通过近期承做的某央企项目财政支出绩效评价工作，谈谈对这类新型业务的理解。
    一、评价主体
    根据《暂行办法》规定，财政支出绩效评价的主体是各级财政部门和各预算部门（单位）。
    二、评价对象和评价内容
    （一）评价对象
    财政性资金支出是绩效评价的对象，从三个方面理解：
    1、按资金管理的单位，分为纳入政府管理的资金和纳入部门预算管理的资金。
    2、按预算级次，分为本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。
    3、按部门（单位）管理资金的类别，分为基本支出、项目支出和部门整体支出。
    （二）评价内容
    财政支出绩效的实质，就是政府资金投入与产出效果的比较，包括三方面的要素：一是该不该办这件事（目标），二是花多少钱办事（预算），三是是否值得办（评价）。对财政支出绩效的评价，就是要评价支出的经济性、效率性和有效性。经济性指的是能否以最低的成本获得某一公共服务（产品）。效率性指的是投入产出关系，体现为单位产出成本。有效性表现为计划实施后，达到预期目标或效果的程度。
    由此可见，评价内容可概括为：
    1、绩效目标的设定情况。绩效目标应当包括以下主要内容：①预期产出，包括提供的公共产品和服务的数量；②预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；③服务对象或项目受益人满意程度；④达到预期产出所需要的成本资源；⑤衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标等。
    2、资金管理情况。主要是资金的投入和使用管理情况。
    3、项目管理情况。主要是为实现绩效目标所制定的制度、采取的措施及其落实情况。
    4、绩效实现情况。主要是绩效目标的实现程度和效果。包括两个方面，一是项目完成情况，如开工、完工情况。二是项目的成效，通过项目的完成而带来的短期或中期的直接效果，以及由此效果积累带来的长期的影响和变化，包括项目的经济、社会和环境效益。
    三、评价程序
    评价过程分为三个阶段、13个步骤。第一阶段为前期准备阶段，有4项工作任务，即确定评价对象、下达评价通知、确定绩效评价工作人员、制定评价工作方案。第二阶段为评价实施阶段，有4项工作任务，即收集基础数据和资料信息、核实数据信息、现场抽查考评、综合分析并形成评价结论。第三阶段为报告形成阶段，有5项工作任务，即撰写评价报告、征求意见修改报告、提交报告、审核报告并反馈审核结论、建立绩效评价档案。
    四、评价工作方案的制定
    评价机构要根据评价工作规范，针对评价对象，拟定评价工作方案。评价工作方案应包括评价目的、对象、内容，评价指标、评价标准、评价方法，组织实施程序、工作时间安排、有关资料准备及工作要求等。评价指标、评价标准、评价方法，是绩效评价的基础，需要重点研究。我们说，绩效评价是实现公共管理科学化、财政管理精细化的重要手段。其前提是：绩效指标是科学的，评价方法是规范的，评价标准是客观的，反之则可能误导。绩效指标是绩效评价中最困难的部分，原因在于财政支出效果具有外部性，即社会性，往往无法用利润等内生指标去评价。方案的形成，要经过认真的讨论、研究和论证。
    五、评价指标体系设置
    绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具，是财政支出绩效评价内容的直接反映，是财政支出绩效评价工作的载体，是衡量、监测和评价财政支出的经济性、效率性和有效性的量化手段。设置科学合理、简便易行的评价指标对财政支出绩效评价工作至关重要。
    （一）按指标是否具有普遍性，可分为共性指标和个性指标。
    共性指标：适用于所有评价对象的指标，主要包括预算编制和执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况，以及社会效益、经济效益等。
    个性指标：针对预算部门或项目特点设定，适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标。
    共性指标由财政部门统一制定，个性指标由财政部门会同预算部门制定，以预算部门为主。
    （二）按指标能否量化，可分为定量指标和定性指标。
    定量指标：可以通过数据计算分析评价内容，以数量反映评价结果的指标。
    定性指标：难以直接通过数据计算分析评价内容和反映评价对象，需对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标。
    （三）设置绩效评价指标应遵遁的原则
    根据《暂行办法》第十八条，绩效评价指标的确定应当遵循五个方面的原则：1、相关性；2、重要性；3、可比性；4、系统性；5、经济性。
    （四）评价指标设置需要注意的几个问题
    《暂行办法》附件2给出了财政支出绩效评价指标框架，评价机构可在此基础上，结合评价项目的具体情况设置具体指标，充实和完善指标体系。但需注意以下几方面：
    1、设置指标时需要考虑的因素：首先，所选指标在评价内容的度量上要具有精确性，不能模棱两可，能量化的指标应尽量予以量化。其次，选出的指标应具有独立性，减少人为因素对指标的修饰。最后，在设计指标时应广泛征求各方意见。
    2、在能够衡量财政支出绩效，科学合理获得评价结果的情况下，设置的指标尽可能较少。
    3、绩效评价指标体系是动态的、可扩充的。可根据绩效评价工作的开展情况，不断完善共性指标。
    六、财政支出绩效评价方法
    财政支出绩效评价的评价方法很多，主要有成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。但具体实施过程是各种方法的交叉、综合使用的过程。
    1、成本效益分析法：又称投入产出法，是将一定时期内的支出与效益进行对比分析，以评价项目绩效目标实现程度。该方法适用于成本和收益都能准确计量的财政支出评价，反之则无能为力，一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。
    2、比较法：是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。根据比较的对象，又分为历史比较法、横向比较法和目标比较法。
    3、因素分析法：是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。通过列举所有影响成本与收益的因素，进行全面、综合的分析，从而得出评价结果。
    4、最低成本法：是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度。
    5、公众评判法：是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。
    （1）专家评议法：指通过邀请相关领域的专家进行评议，得出评价结果的方法。对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评价。专家们在通过实地勘察、查看项目资料，充分了解掌握项目情况后，根据自己的专业判断，给相应的指标计分。
    （2）问卷调查法：指通过设计不同形式的调查问卷，在一定范围内发放、收集、分析，进行评价和判断的方法。具有公开性、民主性的特点。在进行公共服务性、公共投资型项目绩效评价时可采用调查问卷法。
    绩效评价方法的选用应当坚持简便有效的原则。根据评价对象的具体情况，可采用一种或多种方法进行绩效评价。
    七、基础数据、资料信息的收集
    （一）收集基础数据、资料信息的原则
    基础数据、资料信息用于测量评价指标、回答关键问题、支持评价结论。因此，必须围绕绩效目标、评价指标来收集材料，以便评价打分，并尽可能收集高质量的数据信息。
    收集数据、资料时应特别注意其相关性、准确性、有效性。要与评价指标相关，并且是最重要的信息。要能真实地反映指标内容。
    （二）收集基础数据、资料信息的内容
    1、有关项目建设管理制度、政策、法规，如资金管理办法、项目管理办法等。
    2、项目文件和相关报告，如项目可行性研究报告，项目立项、设计批复文件，项目监理报告，竣工验收报告。
    3、财政专项资金的拨付文件及使用情况资料。
    4、财政和审计部门的专项检查和审计报告等资料。
    5、被评价单位上报的绩效报告。
    6、评价机构现场自制、记录的相关工作底稿。
    （三）收集基础数据、资料信息的方式
    1、发放基础数据表，要求部门或项目实施单位填报；
    2、要求部门或项目实施单位报送有关文件资料；
    3、发放调查问卷；
    4、听取情况介绍；
    5、实地勘察调研。
    八、核实收集到的数据、信息
    核实的重要性：决定着评价结果的真实性。
    核实的内容：所收集到的数据信息的真实性、准确性、代表性。
    核实方式：现场核实、利用相关资料佐证。
    九、现场调查考评
    深入被评价项目单位及工作现场，通过听取情况介绍、查阅相关资料、发放调查问卷、走访座谈等形式，对其管理制度的建立和落实情况，资金使用和管理情况，项目完成情况及其成效进行实地检查和核实。
    无论是走访座谈，还是发放调查问卷，都要围绕评价的内容事先准备好若干问题，让被调查者回答。设计问题时应注意：
    1、问题要有针对性，避免设计过多无关的问题。
    2、问题要精炼、清晰，避免产生歧义。
    3、问题涵盖的内容要单一，不要将不同的内容放在同一个问题中。
    4、要预先估计问题能否得到回答，如果不能，要改变问题或说明其局限性。
    十、综合分析
    综合分析是指根据收集整理的相关资料和现场调查掌握的有关信息，来回答关键评价问题，并进行原因解释。分析的方法主要有三种，即变化分析、归因分析、贡献分析。
    1、变化分析：着重分析评价指标在项目实施后是否达到预期值。它通过比较指标的实际变化情况与预期变化得到分析结果，但不能体现出变化与项目实施之间的必然联系，也无法分析指标产生变化或没有产生变化的原因。
    2、归因分析：主要是评价观察到的变化有多大比例是由项目实施产生的。它一般通过建立反事实场景来进行分析。即分析如果没有实施该项目，是否还会产生这些变化以及变化的比例。
    3、贡献分析：是分析项目的实施是否是产生变化的原因之一，或者是否对产生变化发挥了作用。  
    在进行综合分析中往往要同时使用这三种分析方法。根据评价标准、方法、指标分值，进行评价打分。形成基本评价结论：分数、等级、评价性结论。
    十一、财政支出绩效评价报告的撰写
    评价报告是对财政支出绩效进行评价后形成的总结性结论文件。评价报告应当客观公正、依据充分、数据准确、简洁明了、分析透彻、逻辑清晰地反映评价对象的绩效信息。评价报告通过对评价指标的分析，揭示问题，总结经验。评价报告的格式和主要内容：
    1、项目基本情况，包括项目概况和项目绩效目标；
    2、项目单位绩效报告情况。财政资金具体使用单位应当提交绩效报告。
    3、绩效评价工作情况，包括绩效评价的目的，绩效评价原则、评价指标体系（附表说明）、评价方法，绩效评价工作过程（绩效评价的组织实施情况）。
    4、绩效评价指标分析情况，包括项目资金情况分析、项目实施情况分析、项目绩效情况分析。
    5、综合评价情况及评价结论，包括绩效评价评分表。
    6、绩效评价结果应用建议，包括以后年度预算安排、评价结果公开等。
    7、主要经验及做法、存在的问题和建议。
    8、其他需说明的问题。
    资产评估机构参与财政支出绩效评价工作目前正在逐步推广，中评协已连续两年组织了专业培训，今年也将组织专门培训。可见，评估机构在当前做好常规评估业务时，需要不断开展创新业务，财政支出绩效评价工作还要进一步拓宽业务渠道，提升工作质量，总结工作经验，在财政预算管理中发挥更加重要的作用。